donderdag 29 april 2021

Ongekend en Ongehoord onrecht: twee werelden


Ongehoord. Onrecht in het vreemdelingenrecht is de titel van een recent boek waarin vreemdelingenadvocaten signaleren dat nieuwkomers geregeld spijkerhard en onheus aangepakt worden door de overheid, belichaamd in de IND. In een artikel in het Nederlands Juristenblad waren onderzoekers van de Radboud Universiteit tot dezelfde conclusie gekomen: een overmatig wantrouwen tegenover kwetsbare vreemdelingen zit diep ingebakken in het Nederlandse ambtelijke apparaat, in laatste instantie gesanctioneerd door de Raad van State. 

De titel van het boek allitereert met de titel Ongekend onrecht van het rapport over de Toeslagenaffaire. Met de aanbieding van hun boek aan de leden van de Tweede Kamer mikken de vreemdelingenadvocaten waarschijnlijk op hetzelfde soort effect als Ongekend onrecht teweegbracht. Omdat ‘de menselijke maat’ sinds de Toeslagenaffaire zo’n ding is geworden, hopen sommigen dat de ophef bij vreemdelingenzaken ook groot kan worden.

Maar ik betwijfel of het zo zal werken. Het zal mij benieuwen of bijvoorbeeld de Raad van State zich in deze kwestie net zo aangesproken gaat voelen als (uiteindelijk) bij de Toeslagenaffaire het geval was. 

Ik denk zo maar dat dat niet zal gebeuren, en wel omdat er op juridisch vlak twee soms compleet losgezongen juridische universums naast elkaar bestaan. Voor het gemak neem ik als vertegenwoordigers van die universums twee polen die ver van elkaar afstaan: aan de ene kant de pool van de bestuursjuristen, zoals bijvoorbeeld belichaamd door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de  Raad van State. En aan de andere kant de pool van de mensenrechtenjuristen en -onderzoekers waar bijvoorbeeld de schrijvers van het genoemde boek toe behoren.

Voor mensenrechtenjuristen was het al vanaf 2013 duidelijk dat er in de bestrijding van de toeslagenfraude door de Belastingdienst en de Raad van State met zeer grof geschut geschoten werd en ook onschuldige mensen tot aan of over de rand van de afgrond geduwd werden. Grondrechten werden geschonden, klonk het vanuit die hoek al lang.

Aan de andere kant, die van de bestuursjuristen – zeg de Raad van State – duurde het jaren om het eigen falen in de Toeslagenaffaire te erkennen. Lang had de Raad het laten passeren dat politici hardvochtige maatregelen voorstelden, dat de Tweede Kamer de ruimte die er nog was in de wetgeving volledig dichttimmerde en dat lagere en hogere bestuursrechters de Belastingdienst steevast in het gelijk stelden. Tot 2019 duurde deze ontkenningsfase.  

Maar goed, vanaf 2019 begonnen voor wat betreft de toeslagen de twee universums langzaamaan samen op te lopen. Uiteindelijk vonden de bestuursjuristen en de mensenrechtenjuristen elkaar in het begrip ‘de menselijke maat’. Die was, vonden beide polen, zoekgeraakt en zou teruggebracht moeten worden. Dat zou bijvoorbeeld kunnen door in wetgeving standaard hardheidsclausules in te bouwen en aan ambtenaren van de Belastingdienst en UWV meer ruimte te geven voor tegemoetkoming van ‘schrijnende gevallen’.

Maar die overeenstemming tussen de twee universums is niet vanzelfsprekend en eigenlijk heel beperkt. Met name op het terrein van het vreemdelingenrecht lijkt die niet te bestaan. Dat maakte ik op uit uitlatingen van Bart Jan van Ettekoven, voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. In een gesprek over het falen van zijn afdeling in de Toeslagenaffaire ging hij diep door het stof over de gemaakte missers. Maar in dat debat merkte hij bijna terloops en achteloos op dat de zorgvuldigheid die nu gezocht werd voor de slachtoffers van de Belastingdienst vanzelfsprekend niet kon worden verwacht voor de slachtoffers van de IND. Want daarvoor geldt een speciale wet, de Koppelingswet.

De koppeling waar die wet over spreekt houdt in dat toegang tot sociale voorzieningen verbonden is aan rechtmatig verblijf in Nederland. Toeslagen en andere voorzieningen waarop een Nederlandse burger recht heeft, zijn daardoor simpelweg ontoegankelijk voor wie niet legaal in Nederland verblijft. Maar die ongelijke behandeling gaat nog veel verder: bijvoorbeeld het elementaire recht op motivering van een beslissing die over je wordt genomen is afgeschaft voor vreemdelingen. Als de Raad van State een beslissing neemt op een bezwaar of beroep in een vreemdelingenzaak hoeft ze die sinds de Vreemdelingenwet van 2001 niet meer te verantwoorden.

En ja, zei Van Ettekoven, de Koppelingswet kan leiden tot ongekend onrecht aan afgewezen asielzoekers. Ik vond het bijna adembenemend om mee te maken hoe, in een debat over de onzorgvuldigheid van juridisch handelen in de ene zaak, de onzorgvuldigheid van handelen in de andere zaak alweer werd afgeschermd. Van Ettekoven leek er niet mee te zitten dat bestuursrechtelijk voor het ene terrein compleet andere maatstaven werden aangelegd dan voor het andere, dat is kennelijk voor bestuursjuristen helemaal geen probleem. De kloof met de mensenrechtenjuristen opent zich hier dus opnieuw wagenwijd, want omdat voor deze laatsten de menselijke maat het altijd geldende criterium is kunnen zij de onderscheiding tussen gebieden met en zonder menselijke maat van Van Ettekoven niet zo makkelijk meemaken.

Dat die twee universums naast elkaar bestaan is al ingewikkeld genoeg, maar wat het nog ingewikkelder maakt is dat in de publieke discussie de illusie wordt hoog gehouden van een eenduidige, absolute en universele menselijke waardigheid die de grondslag zou zijn voor onze rechtssystemen. Waardoor je dus met een beroep op ‘het’ recht zou kunnen volstaan voor het realiseren van eerlijke verhoudingen. Dat is een heel groot misverstand, maar het verklaart waarom kreten als ‘menselijkheid’ en ‘menselijke maat’ zo vaak genoemd worden in rechtsstatelijke discussies: men gaat er te gemakkelijk vanuit dat onze rechtssystemen zich – vanzelfsprekend – in laatste instantie op menselijke gelijkwaardigheid oriënteren. 

Die gelijkwaardigheid is er, filosofisch gezien, misschien wel maar dus niet in de juridische praktijk. Als bestuursjuristen het verlies van de menselijke maat benoemen als schending van het sociaal contract dan gaat de bekommernis in beslissende mate uit naar de staatsburgers van het land, en niet naar anderen. Sommige mensen zijn dus gelijker dan anderen. Het is waar dat, historisch gezien, de rechten van de mens en de burger vaak in één adem genoemd worden, bijvoorbeeld in de Declaratie van de Rechten van de Mens en van de Burger uit de Franse Revolutie (zie plaatje). Maar dat geeft eigenlijk alleen maar aan hoe diep de verwarring geworteld is die er tussen mensenrechtenjuristen en bestuursjuristen bestaat. 

Overigens zijn, zoals daarnet beschreven, bestuursjuristen vaak op verbijsterende wijze eerlijk over de beperking van hun bekommernis, zij vertellen zonder veel omhaal dat die universele menselijke waardigheid in de praktijk van de nationale wetgeving niet bestaat. Hij bestaat wel, maar alleen voor Nederlandse staatsburgers, en dat is dus niet echt universeel. En wat hen betreft moet je ophouden met te doen alsof Nederlanders en niet-Nederlanders in Nederland gelijk zijn. De eersten hebben recht op toeslagen van de staat, en op motivering als er over hen een beslissing wordt genomen. Niet-Nederlandse burgers hebben dat niet.

Dat heeft natuurlijk alles te maken met wat heet het ‘sociaal contract’. Dat is de, al dan niet expliciete, afspraak tussen burgers en hun regering waarbij de burgers de overheid vertrouwen schenken en omgekeerd de overheid zo goed mogelijk de belangen van de burgers zal behartigen. Per definitie beperkt zo’n afspraak zich tot de burgers van het land en hun regering. Die geldt dus wel voor de mensen waar de Belastingdienst voor werkt en niet voor de mensen van wie hun zaak door de IND behandeld wordt. Op het vlak van vreemdelingenzaken is van de kant van bestuursjuristen dus niet zo gauw opnieuw een wending te verwachten. Vanuit bestuursrechtelijk oogpunt is dat niet meer dan logisch.

Wat nog belangrijker is: ook van de kant van de politiek is actie niet te verwachten. Want politici bewegen zich in principe ook binnen de ruimte van het sociaal contract. Als figuren als Omtzigt of Leijten stennis maken en actievoeren voor slachtoffers van de Belastingdienst worden zij primair gemotiveerd door het politieke contract dat in de Nederlandse democratie de overheid heeft met de burger. 

Ook daar is niks raars aan, volksvertegenwoordigers zijn primair verantwoording schuldig aan hun kiezers. Maar het betekent wel dat hun motivatie een andere is dan motivatie door universele mensenrechten. En dat ik hen niet in actie zie komen voor vreemdelingenrechten zoals ze dat gedaan hebben voor rechten van de gedupeerde burgers. 

Terugkomend op de opening van dit stukje: om die reden geloof ik niet dat de – ook mijn – verontwaardiging over de bejegening van vreemdelingen tot een affaire kan worden, zoals bij de toeslagen het geval was. Als mensenrechtenjuristen die verwachting wel hebben zie ik dat als resultaat van een diepgaande verwarring. 

En misschien is de situatie van ons eigen sociaal contract, met affaires als de aardbevingen in Groningen, de kinderopvangtoeslagen en het huisvestingsdrama, inderdaad al precair genoeg.

Zie ook Hannah Arendt en vluchtelingen

Wil je commentaar geven of zien: klik op Ongekend en Ongehoord onrecht: twee werelden en scrol naar beneden door.

Geen opmerkingen:

Een reactie posten

Dank voor je reactie. Als het goed is krijg ik nu een e-mailbericht zodat ik de reactie kan goedkeuren.